헌법소원 심판청구



청구인  (1) 김 구 부
            광명시 철산동 한신아파트 108-1402
        (2) 윤 석 구
            용인시 수지읍 신봉리 267-7
청구인대리인
        (1) 법무법인 사랑
            서울 강남구 논현동 242-31 영창빌딩 201호
            담당변호사  나  석  호
            tel : 512-5500   fax : 512-5501
        (2) 법무법인 동호합동법률사무소
            서울 강남구 신사동 584 규명빌딩 2층
            담당변호사  이  진  우
            tel : 546-3861   fax : 546-3867
        (3) 변호사 임  광  규
            서울 강남구 역삼동 702-2 삼성제일빌딩 1417
            tel : 527-4477   fax : 3288-4477

피청구인   공정거래위원회
           경기도 과천시 중앙동 1번지
청 구 취 지

신문업에 있어서의 불공정거래행위 및 시장지배적 지위남용행위 유형 및 기준 제3조 제1항 제1호 제2호 제3호 제10조 제1항 제2항은 헌법에 위반된다.
라는 결정을 구합니다.

청 구 원 인

1. 신문업에 있어서의 불공정거래행위 및 시장지배적 지위남용행위 유형 및 기준(이하 본건 신문고시라 약칭)은 모법에 위배됩니다.

(가) 본건 신문고시는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 공정거래법이라 약칭) 제23조 제1항 제3조의 2 제1항에 의거한 것입니다. 그러한 본건 신문고시가 모법인 공정거래법 규정을 벗어나 모법에 위배되었다는데 문제가 발생하고 있습니다.
(나) 『시장지배적 지위』『기업결합 경제력집중』『부당공동행위』『불공정거래행위』『사업자단체』『재판매가격』을 규정하는 공정거래법은『경쟁을 촉진』하고『경쟁방해의 억지』를 목적으로 하는 법률입니다. 경쟁이 비록『비효율적인 기업』『이노베이션 없는 기업』에게는 가혹할 수도 있지만 공정거래법은『비효율적인 기업』『이노베이션 없는 기업』을 도와주려는 법률이 결코 아닙니다. 그런데 신문고시는 그와 반대로 제3조에서 신문발생업자들 사이의『경쟁을 억지』하고『경쟁을 방해』하려고 작정한 규정을 두고 있습니다.
또 신문고시는 모법과는 배치되는 방향으로 제10조 제2항에서 신문발행업자들 사이의『가격경쟁을 억지』하고『저렴한 서비스경쟁을 방해』하는 취지로 규정을 하고 있습니다.

2. 공정거래법의 근본취지

(가) 공정거래법의 역사적 연원(淵源)을 보더라도 공정거래법은『치열한 경쟁을 통한 상품, 용역의 가격 내리기』를 통하여 소비자 만족을 확보하려는데서 출발한 것입니다.
(나) 자유경쟁의 결과 압도적 강자가 된 19세기의 미국 철도재벌이 독점자가 되고나자, 운임을 높이 정하여도 다른 경쟁자가 나타나지 못하는데서 촉발된 1890의 미국 셔먼반독점법(Sherman Anti-Trust Act)과 이를 보충하는 1914의 클레이턴 통상위원회법(Clayton and Trade Commission Acts)을 입법하게 되었습니다. 1세기 기간 가량 적용하여온 미국의 판례추세를 보면, 시초에는 독점금지 내지 시장지배자억제는 원래 『가격이론의 렌즈(Lens)』를 통하여 가격조작영향력을 막으려는 제도로서 출발하였던 것인데, 법관들의 경제통찰력이 커지면서 『소비자이익(Consumer Welfare)』이 중심원칙으로 들어서게 되었습니다. 『저렴한 가격』 『최대의 공급』 『격심한 인노베이션』을 통한 『소비자이익』은 『경쟁보호』에 의하여 가능한 것이지 『파이(Pie)적은자보호』에 의하여 가능한 것이 아니라는 판례가 미국에서부터 전세계로 확대되어 확립되어 왔습니다. 파이 적은 자의 보호는 다른 제도에서 맡습니다.
미국의 최근판례는 이제 규모가 크냐 어떠냐가 아니고 『진입장벽』이 되느냐 어떠냐에 따라 시장지배력을 판단하는 추세에 있습니다. 우리의 『독점규제 및 공정거래에 관한 법률』도 제1조에서 똑같은 목적을 분명히 하고 있다.

3. 신문고시 제3조 제1항 제1호는 자유경제를 기본으로 하는 헌법 제119조 제1항 제23조 제1항 제37조 제2항에 위반됩니다.

(가) 신문발행업자(신문사)가 신문판매업자(신문지국)에게『무가지와 경품(이하 무가지 등이라 약칭)』을 주는 것이 신문공급가액의 20%를 넘어서는 않된다는 조항은 도대체 무슨 원칙과 룰에 따른 것인지 그 정체가 불명합니다.
신문사가 국영신문사나 사회주의국가 신문사이어서 돈을 아껴야 한다는 필요가 있다면 모르지만, 도대체 경제주체끼리 물건 또는 서비스를 공급하면서 덤을 주든, 에누리를 하든, 할인을 하든 무엇 때문에 정부(구체적으로는 집권자나 공무원)가 개입하고 게다가 벌(과태료)까지 부과하는 것입니까.
(나) 신문고시 제3조 제1항 제1호가 공정거래법 제23조 제1항 제3호 전단『부당하게 경쟁자의 고객을 자기와 거래하도록 유인하』는 경우에 해당한다는 것입니다.
A신문사가 무가지 20%를 자기 지국에 공급하면 B신문사의 구독자가 무가지를 상당히 받아 유혹되어 B신문을 버리고 A신문을 보게 되니까『부당하게 유인한다』는 것입니다.
A신문사가 무가지를 공급한 만큼 그 지국의 판매업자는 저렴하게 신문을 공급받는 것이며 그 판매업자는 구독자에게 최초 무가지를 일정일수 공급하므로써 실질적으로 구독자는 A신문을 할인해서 구독하는 결과가 됩니다.
이것은 가격경쟁에 다름 아닙니다. 자유경제에서 가격경쟁을 막는 것은 위헌입니다. 혹시 독점구축을 위하여 또는 진입방해를 위하여 덤핑을 하는 경우에는 이는 근본적으로 가격경쟁을 막는 결과를 가져오므로 공정거래법에서 막는 것입니다. 정부로서 가격경쟁을 견디지 못하는 B신문을 보호해주어야 할 필요성이 있는지 그 필요성 자체가 정당한지 여부를 떠나 적어도 우리 헌법의 자유경제질서 속에서 가격경쟁을 막는 것은 위헌입니다.
B신문의 보호가 필요하고 그것이 정당하다면(예컨대 문화적 가치나 다른 특수가치가 있어서) 그것은 별도로 국회의 예산절차를 통하여 보호해 줄 문제입니다.
(다) 할인과 덤과 에누리는 자유경쟁체제의 자연스러운 현상이며 또 반드시 필요한 요소입니다.
(라) A신문사가 그 지국으로부터 대금을 덜 받고 싶어서 무가지를 주는 것은 헌법 제23조 제1항 소정의 재산권행사입니다. 이것은 헌법 제23조 제2항의 공공복리에 반하는 것이 아님은 물론입니다. 그런데 이러한 재산권의 정당한 행사, 지출까지 막는 것은 우리 경제원칙에 어긋납니다.
(마) A신문사가 그 지국으로부터 대금을 덜 받고 싶어서 무가지를 주는 것을 처벌하는 것은 헌법 제37조 제2항에서 규정한 국가안보를 위하여 꼭 필요한 것도 아니고 공공질서유지를 위해서도 꼭 필요한 것이 아니며 공공복리를 위해서도 꼭 필요한 것이 아닙니다. 신문고시 제3조 제1항 제1호는 헌법 제37조의 법률유보의 원칙을 어긴 것입니다.
(바) 실제의 현실을 설명해 보겠습니다.
서울 근교 아파트 건설지역에서 A신문 B지국을 운영하고 있는 C지국장은 요즘 기대에 부풀었습니다. 자기 구역내에 4,500세대의 아파트 입주가 시작되었기 때문입니다. 3년 전에 현재의 B지국을 인수한 이유도 바로 주공을 위시한 건설업체들이 건설 계획중인 대규모 아파트 단지가 입주되면 약 500∼600부 정도는 독자가 늘어날 수 있다는 판단 때문이었습니다. 지국장의 입장에서 수입을 늘릴 수 있는 방법은 독자 수가 늘어나는 길이 유일한 방법이기 때문에, 지국장이라면 누구나 지역이 발전해서 세대수가 늘어날 수 있는 지국을 누구나 선호하게 마련입니다.
C지국장이 파악한 바로는 4월중에만 약 1000세대가 새 아파트로 입주해올 것이고, 이들 이사는 휴일과 소위 말하는 손 없는 날에 집중적으로 이사가 이루어질 것으로 판단하였습니다. 4월1일 일요일 이사 예정인 집이 80세대, 그리고 4월5일 식목일까지는 총 300세대가 이사할 것으로 파악된 것입니다. C지국장은 현재 1,000부인 발송 부수를 1차적으로 4월5일부터 200부를 늘리는 것을 시작으로 입주가 완료되는 6월말까지 총 1,000부 이상 늘릴 계획입니다.
현재 C지국장이 발송받는 1,000부중 독자는 총 800여부, 아파트 수위실에 무료로 넣어주는 기증지와, 배달 예비지를 제외하면 약 100부 정도의 여유가 있습니다. C지국장은 현재 이 여유분 100부를 홍보지로 활용하고 있습니다. 비구독자 집에 짧게는 1주일 길게는 한달정도의 기간을 무료로 배달하면서 독자들의 반응을 예의 주시합니다. 이런 홍보지 독자중에는 배달 즉시 배달을 거절하는 집도 있고, 배달된 신문을 문앞에 쌓아놓고, 집안으로 들이지 않으면서 간접적으로 구독을 거절하는 경우도 있습니다. C지국장은 배달원에게 홍보지 배달 주소를 지정해주면서 직간접적인 거부의사를 표시하는 집은 홍보지 배달을 중지시키고 다른 집으로 홍보지 배달처를 변경시켜 나갑니다. 또한 자신의 구역을 순회하면서 새로 이사온 집에는 최우선적으로 홍보지 배달을 지정해 줍니다. 그리고 아무런 거부 의사없이 홍보지를 보고있다고 판단되는 집에 총무나 확장요원을 방문시켜 신문구독을 권유합니다. 지금까지의 경험으로는 이런 집들에서 신규독자가 나올 가능성이 가장 높았기 때문입니다. 특히 새로 이사온 집들에서는 가장 먼저 이사를 파악하고 먼저 신문을 넣는 쪽이 그 집을 자신의 독자로 만들 확률이 가장 높은 것은 불문율로 통합니다.
C지국장은 현재의 홍보지를 모두 새로 입주할 아파트로 돌릴 것을 지시하고 모자라는 신문은 본사에서 추가로 발송해줄 것을 요구한 것입니다. 당분간은 모든 역량을 새로 입주하는 아파트에 집중할 생각입니다. 새로 입주하는 집들 중에서 확률적으로 몇% 정도는 A신문을 보고 있던 사람들이 있을 것이고 다른 신문을 보던 사람들도 이사를 계기로 신문을 바꾸어 볼 가능성이 있기 때문입니다. C지국장은 기존에 다른 주소지에서 A신문을 보던 사람들을 자신의 독자로 만들고 추가적으로 신규독자를 만들어 전세대수의 20%에 달하는 1,200부를 신장시킬 야무진 설계를 하고 있었습니다.
새로 이사오는 집마다 즉시 홍보지를 배달하고 10집 중에서 2집을 내 독자로 만든다는 계획을 실천하기 위해서는 한집 당 약 2주 정도의 홍보지 배달 계획을 세웠습니다. 이사가 한꺼번에 이루어지지 않고 2달간에 걸쳐 순차적으로 진행될 것이기 때문에 지금보다 1,000부 정도 증부하면 전 세대에 걸쳐 홍보지 배달이 가능하리란 계산이었습니다.
그런데 뜻하지 않게 C지국장의 계획에 제동이 걸렸습니다. 새로 적용되는 신문고시로 인해 본사에 요구한 발송부수 증부가 허용되지 않았던 것입니다. 신문고시에 의하면 C지국장의 현재 독자인 800부에 비례해 20%밖에는 무가지를 공급해 줄 수 없다는 게 본사의 증부 거절 이유였습니다. 하다못해 화장품도 샘플을 나누어주고 신규고객을 확보하는데 홍보지도 없이 어떻게 독자를 확보하느냐고 본사에 따졌지만 되돌아온 것은 본사도 어쩔 수 없다는 답변뿐이었습니다. 과거에는 새로 입주한 아파트 경우는 홍보지와 함께 구독 권유문을 함께 배달하면 A신문 기존 독자중 절반정도는 자발적으로 전화를 걸어 구독신청을 해오곤 했습니다. 이 같은 경우가 지국장으로서는 가장 저렴한 비용으로 신규독자를 확보하는 방법이었습니다. 부당 1,500원에서 2,000원 정도인 배달비만 투자하면 되기 때문입니다.
그러나 확장요원을 보내 신규독자를 확보하는 일은 경우가 다릅니다. 우선 요원들에게 성과급으로 지급해야하는 수당이 부당 4만원선이고 그들의 식비나 숙박비 부담등을 감안하면 1부당 5만원이 넘어서기 때문입니다. 그리고 요즘 아파트는 낮에는 빈집이 만아 사람들을 만나기가 어려울뿐만 아니라, 낯선 사람들에게 문을 열어주는 것을 꺼리기 때문에 우선 접근하기가 쉽지 않습니다.
홍보지가 배달되고 있는 집중에서 별다른 거부반응이 없는 집은 그나마 접근이 용이합니다. 홍보지와 함께 보내는 안내문을 통해 지국에서의 방문을 사전에 고지할 수도 있고, 다른 신문과 비교해보라는 안내문을 통해 어느 정도는 A신문의 품질을 사전에 알고있는 경우가 대부분이어서 방문에 대한 거부감이 비교적 없고, 방문하는 요원들도 독자에게 관심을 끌만한 기사를 화제로 삼아, 이야기를 풀어나가면 설득하기가 훨씬 쉽기 때문입니다.
C지국장의 경험으로는 홍보지를 보고 자발적으로 신청을 해온 독자들이 자신의 취향이나, 선호도에 따라 선택한 독자라서 평균 구독기간도 길고 수금도 잘되는 우량 독자라는 사실을 잘 알고 있습니다. 홍보지는 바로 이러한 기회를 비독자에게 부여하는 역할을 합니다. 신문고시의 무가지 규정은 바로 이런 우량 독자를 확보할 길을 원천적으로 차단하고 있는 것입니다.
C지국장은 이런 신문고시하에서는 자신의 독자가 점점 더 줄어들 것이라는 생각이 들었습니다. 1년에 우리나라 인구의 약 20%가 이사를 간다는 통계가 있는데 이 이사는 대체로 봄,가을에 집중됩니다. 그래서 이사철이라는 말까지 있지 않습니까. 홍보지라는 주요 확장수단을 차단하면 그만큼의 중지 대비 확장 효율이 떨어질 것이고, 이사철을 겪을 때마다 줄어든 독자를 기준으로 발송부수를 조정한다면 결국은 신문부수는 늘기는커녕 줄어들기만 할 것입니다. 지금까지 무가지 제한 규정이 없을 때도 이사철에는 독자수가 줄고 현재 이사가 뜸한 기간중에 다시 늘어나는 과정을 반복해오지 않았습니까. 신문은 말그대로 새로운 소식을 전하는 상품입니다. 무엇이 독자들이 원하는 뉴스고 또 그것을 어떻게 보아야하는가가 신문이 지닌 품질의 핵심입니다. 다른 상품과는 달리 어제와 오늘이 같을 수는 없고, 또 달라지는 것이 신문인데 홍보지는 바로 그러한 변화를 비독자에게 알리는 유일한 방법인데 이를 제한하는 것은 도대체 무슨 이유인지 알 수가 없습니다.
요즘의 선진 마케팅은 자신의 상품을 구매할 가능성이 가장 높은 대상에 집중적으로 홍보전략을 펼치는 것이 상식입니다. C지국장은 자기구역의 85%의 비독자들을 무작위로 방문하여 구독을 권유하는 것은 효율도 떨어지고 그만큼 비용도 많이 들고 불가능한 일입니다. 그 85%의 비독자중에서 독자화할 가능성이 높은 대상을 찾아내기 위해 홍보지를 활용하고 습니다. 그런데 정부에서는 왜 그것을 불법화하려는 것입니까.
무가지 남발로 자원이 낭비되고, 강제투입으로 일반국민들의 고통이 심해지고 있다는 것이 홍보지 제한 이유라지만, 도대체 누가 원치 않는 신문을 강제로 보는 사람이 있단 말입니까.
홍보지는 C지국장이 구독료를 받지 않는 상태에서 배달비만 지불하며, 부수신장을 위해 자발적으로 넣는 판촉활동의 일환이지 본사가 강제로 내려 보낸다고 해서 필요 없는 신문을 받아들이는 바보같은 지국장이 어디에 있겠는가 말입니다. 지국장은 항상 적정 홍보지 비율에 대해 고민하게 마련입니다. 즉 부수유지나 신장을 위해 필요한 홍보지 유지비용과, 수금을 할 수는 없지만 홍보지로 인해 파생하는 홍보지수만큼의 전단광고 수입을 비교해서 자신의 능력에 맞는 홍보지 비율을 스스로 조정하게 마련입니다. 홍보지는 비단 배달 인건비뿐만 아니라 본사에 내어야하는 지대를 산정하는데 포함되는 것이지 이것이 결코 지대와 무관한 부수는 아닌 것입니다. 따라서 성장에 주력하는 지국장일수록 홍보지 비율을 늘리려할 것이고 그렇지 못한 지국은 스스로가 홍보지 비중을 줄이려 할 것이기 때문입니다. 설혹 그렇지 못한 경우라도 본사의 판매담당자들이 신문이 활용되지 않고 파지로 나가는 것을 언제나 감독하고 있고, 몇몇 지국의 경우는 과다한 파지로 인해 해임된 경우도 있었습니다. 본사에서도 파지가나가는 것을 용인치 않고 있는 것입니다.
이러한 자유경제의 삶의 현장에 정부(집권자, 공무원)가 개입하여 처벌까지 하는 것은『자유와 창의』의 경쟁을 통하여『보다 저렴한 가격』『보다 양질의 서비스』『보다 격심한 이노베이션』이 일어나『공공복리』를 확대하고『소비자이익』을 향상시키려는 자유경제체제에 반하는 것입니다.

4. 신문고시 제3조 제1항 제2호 제3호 역시 헌법 제119조 제1항 제23조 제1항 제37조 제2항에 위반됩니다.

(가) 신문고시 제3조 제1항 제1호는 신문사와 그 지국간의 거래인데, 판매업자(지국)이 구독자에게『무가지 등』을 서비스하는 경우나 신문사가 직접 구독자에게『무가지 등』을 서비스하는 경우에도, 덤이나 할인을 금지하는 것은 자유경제제도를 역행하는 것이며 헌법 제119조 제1항 제23조 제1항 제37조 제2항에 위배되는 것은 신문고시 제3조 제1항 제1호의 경우와 다를바 없습니다.
(나) 굳이 우리의 자유경제제도를 훼손하는 본건 신문고시를 2001. 7. 1.부터 시행하게된 경위를 살펴보는 것이 판단에 도움이 될 것 같습니다.
96년 12월 24일 제정된 『신문업에 있어서 특수불공정거래행위의 유형 및 기준 지정고시』(이하 1차 신문고시)가 99년 1월 정부의 규제완화조치로 폐지된 후 2년만에 『신문업에 있어서의 불공정거래행위 및 시장지배적지위남용행위의 유형 및 기준』즉 본건 신문고시로 ‘부활’하였습니다.
90년 7월 신문협회 회장단은 공정거래위원회를 방문, 당시의 신문시장의 과열경쟁을 막을 제도적 장치의 필요성을 제기하였습니다. 당시의 신문협회 회장단과 공정거래위원회는 신문시장의 과열 원인이 일부 재벌 신문의 시장참여로 거대자본이 신문판매 시장에서의 점유율을 높이기 위해 무리한 판촉경쟁을 한 결과라는데 인식을 같이하고 우선 신문협회 차원에서 자율규제안을 마련하고 정부는 신문고시안을 만들어 협회의 자율규제를 제도적으로 뒷받침 하기로 하였습니다. 이 결과 신문협회는 96년 8월 【신문공정경쟁심의위원회】를 발족하고 『신문업계의 공정경쟁규약』을 96년 12월 15일부터 시행하게 되었으며, 정부의 1차신문고시는 97년 1월부터 시행되었습니다. 다시 말해 1차 신문고시는 신문업계 스스로의 자발적 의사에 의해 만들어진 신문고시라는 점에서 이번 2차 신문고시와는 근본적으로 성격을 달리하는 것이기도 합니다.
98년 IMF가 닥쳐오면서 신문업계도 극심한 침체기에 빠지게 되었습니다. 이에 따라 98년 1월19일, 현대그룹이 문화일보에서 경영철수를 선언한 것을 시작으로 경향신문, 중앙일보가 모기업으로부터 분리됨에 따라, 신문업계에 몰아닥쳤던 거대자본의 침투는 막대한 손실을 남긴 채 종식하게 되었습니다. 신문업계 과열경쟁의 원인이 소멸함에 따라 99년 1월 정부는 1차 신문고시를 철폐하게 되었습니다. 그후 경기회복에 따라 신문업계의 경쟁이 다시 심화되는 양상을 보이자 신문협회는 99년 7월15일 “표준구독약관제정”, 2000년 11월에는 공정경쟁규약의 대폭 강화 실시등 시장변화에 능동적으로 대체해왔습니다.
이제 우리 신문판매의 시장 참여자 대부분이 신문의 품질 경쟁이 진정한 경쟁이고, 자본을 무기로 신문시장의 점유율을 높이려는 것은 불가능할 뿐만 아니라 누구에게도 도움이 되지 않는다는 사실이 폭넓게 인식되어 있다고 말할 수 있게 되었습니다. 금년 들어서도 몇몇 신문 지국이 경품을 사용하고 있다는 제보가 있었으나, 사실확인 결과 대부분이 사실이 아닌 것으로 확인되었고, 신문판촉요원들의 절대수가 감소된 점을 통해서 확인할 수 있으며, 무엇보다도 판촉물 공급업자들의 매출액이 전년의 수백억대 규모에서 거의 제로 수준으로 저하된 것만 보아도 구체적으로 확인할 수 있습니다. 이처럼 공정경쟁에 대한 인식이 확산되고, 그 구체적인 실천이 시장에서 실현되고 있는 시점에 나온 것이 바로 2차의 본건 신문고시가 나온 것입니다.
이 과정에서 객관적으로 관찰되는 점은 우리 사회가 아직도『자유경쟁』을 회피하고『자유의 대가』를 치루는 자세가 덜 되어있다는 점입니다.
신문협회가 1996. 8.에 발족한『신문공정경쟁심의위원회』자체도 사실상 가격카르텔입니다. 대한민국의 공정거래위원회는 공정거래법에 의하여 바로 이런 카르텔을 해체시켰어야 합니다.
그런데 이제는 공정거래위원회가 거꾸로 한수 더 떠서 아예『자유경쟁을 저해』할 작정을 한 것으로 보이는 신문고시 제3조 제1항 제1호 제2호 제3호를 제정한 것은 공정거래법에 대한 역행임과 동시에 헌법 제119조 제1항 헌법 제23조 제1항 제37조 제2항을 스스로 어긴 것입니다.

(다)『자유경쟁』은 소비자의 이익을 증진하고 사회전체의 발전에 기여하지만 자유경쟁 당사자들인 기업체들 또는 개인들로서는『가격을 내리고』『직원사기는 높여야 하고』『이노베이션에 투자해야 하고』『경쟁상대자에게 패배하지 않으려고 경영개선을 해야하고』『언제라도 시장에서 탈락하여 패배자의 나락으로 떨어질 가능성』을 안고 살아가는 고통을 받고 있습니다. 그러니까 20세기 들어와서 사회주의의 꿈을 실현해보려다가 국제빈곤국으로 전락한 체제들이 꽤 많이 있었던 것입니다. 『자유경쟁』의 대가가 고통스럽다하여 이를 규제하기 시작하는 것은 우리 헌법에 위반되는 점이 바로 여기에 있습니다.
(라) 본건 신문고시 제3조 제1항 제1호 제2호 제3호는 실상 공정거래법 제3조의 2 제1항 제4호에 해당하는 진입장벽이 됩니다. 새로운 신문을 창간하여『보다 믿을만한 사실』과『보다 옳은 의견』이라 믿으면서 D신문을 발간한 신문사가 새로이 신문시장에 진입하려면 새로운 잠재적 구독자들에게 무가지(홍보지)를 훨씬 많은 비율로 보여드려서『자유경쟁』의 특질인『비교』를 시켜야 할것입니다. 그런데 제3조 제1항 각호는 이를 못하게 하므로써 공정거래법 본래의 목적인『진입장벽의 해체, 금지』가 아니라『진입장벽의 구축, 장려』를 하고 있는 것입니다. 이 점에서도 자유와 창의를 기본으로 정한 헌법 제119조 제1항을 위배한 것입니다.

5. 신문고시 제10조 제2항은 헌법 제119조 제1항 제23조 제1항 제37조 제2항에 위배됩니다.

(가) 공정거래법 제4조의 시장지배력 사업자란 단순히 1인 사업자의 점유율 50% 이상이나, 3이하 사업자들의 점유율 합계 75% 이상의 경우라고 간단히 단정할 수는 없습니다.
공정거래법 제2조 제7호에서 정한 시장지배적 사업자란 공급자(또는 수용자)로서 상품이나 서비스의『가격』『수량』『품질』등 거래조건을 일방적으로 결정, 유지, 변경할 수 있는『힘의 지위』『영향력』을 가지고서『진입장벽』을 만들어 놓고 소비자(또는 납품업자)를 어쩔 수 없게 강요하는 사업자를 말합니다.
신문이라면 1인 점유율 50% 또는 3인 점유율 75% 만으로『진입장벽』을 만들어 놓고 구독자를 어쩔 수 없게 강요할 수 있는가 따져보아야 할 것입니다.
신문사가『구독자를 어쩔 수 없게 강요할 수 있는 지위』가 못된다고 하면 본건 신문고시는 전반적으로『다른 의도』내지 공정거래법에 역행하는『제정취지(制定趣旨)』가 있다고 의심받아야 할 것입니다.
(나) 판례를 축적한 미국에서지만 유명한 홈즈판사는『경제의 무지무능(Economic ignorance and incompetence) 에 터잡은 거짓(humbug)을 개탄한 바 있습니다.
신문은 철도보다도, 진입장벽을 만들 수도 없고 소비자선택을 좌우할 수도 없으며, 특정신문이 그 크기만으로 시장지배력을 가지는 것이 아닙니다.
누구든지 비싼 인쇄소 사놓지 않아도 하루아침에 일간신문을 창간하여 『사실』과 『의견』을 가지고 경쟁에 진입할 수 있습니다. 아무리 큰 신문도 소비자들에게 『덜 믿을만한 사실』과 『덜 옳다고 보이는 의견』에 안주하면 새로 진입한 신문에게 독자를 빼앗깁니다. 그러니까 많은 독자를 확보한 큰 신문사들이 망하지 않으려고 『사실보도』와 『옳은 의견』을 지키려고 애를 쓰고 있는 것입니다.
게다가 다양한 잡지가 경쟁하고, 공짜 방송이 경쟁하고, 공짜 인터넷뉴스가 경쟁하는 고도정보화시대에 신문들 사이의 시장영향력을 따지는 것도 무의미해지고 있습니다.
(다) 본건 신문고시 강행을 주장하는 쪽의 일부 논리는 정보의 다원화를 주장하면서, 우리나라가 세계에 유례없는 신문시장의 독점체제에 놓여 있으며, 신문시장의 혼탁이 국민적인 민원으로 제기되어 있다고 주장합니다.
예컨대 우리나라 빅3는 74%의 신문시장을 독점하고 있는 반면 미국의 빅3(월스트리트 저널, 유에스에이 투데이, 뉴욕타임즈)는 7%에 불과하다며 우리 신문시장이 전세계적으로 가장 파행적인 구조를 가지고 있다고 주장합니다. 그러므로 고시를 통해서라도 독점구조를 바로 잡아야 한다고 말하고 있는 것입니다.
미국신문협회(National Association of America)가 매년 발행하는 자료중 상위 20위권에 드는 각 신문별 매일 발행부수는 다음과 같습니다.

1. The wall Street Journal 1,752,693 (m)
2. USA Today 1,671,539 (m)
3. The New York Times 1,086,293 (m)
4. Los Angeles Times 1,078,186 (m)
5. The Washington Post 763,305 (m)
6. Daily News, New York 701,831 (m)
7. Chicago Tribune 657,690 (m)
8. Newsday 574,941 (m)
9. Houston Chronicle 542,414 (m)
10. The Dallas Morning News 490,249 (m)
11. Chicago Sun-Times 468,170 (m)
12. The Boston Globe 462,850 (m)
13. San Francisco Chronicle 456,742 (m)
14. New York Post 438,158 (m)
15. The Arizona Republic 433,296 (m)
16. The Star-Ledger, Newark 407,129 (m)
17. The Philadelphia Inquirer 399,339 (m)
18. Denver Rocky Mountain News 396,114 (m)
19. The Plain Dealer, Cleveland 386,312 (m)
20. The San Die해 Union-Tribune 376,604 (m)
(1999. 9.에 조사한 최근 6개월간 ABC 조사결과)

미국에서 전국적으로 배포되는 신문으로서 170만부 정도를 발행하는 USA TODAY와 WALL STREET JOURNAL은 특수지라 할 수 있다. USA TODAY는 일반가정에 배달되지 않고 주로 가판에 의존하는 신문이고, WALL STREET JOURNAL은 경제신문입니다. 이 두 전국지가 미국 전체 일간신문 5,600만부 중에서 차지하는 비율은 3퍼센트에 불과합니다. 미국의 신문은 뉴욕타임즈든 워싱턴 포스트든 거의 지역신문입니다. 다만 크기에 차이가 있을 뿐입니다. 한국처럼 지방에 살면서도 그 지방에서 발행되는 신문을 읽지 않고 서울에서 발행하는 신문을 읽는 경우는 거의 없습니다. 미국을 대표하고 있는 신문으로 알려진 NewYork Times나 Washington Post도 거의 대부분 발행부수가 뉴욕이나 워싱톤 DC 및 그 인근 지역내에서 소화됩니다.
예로 든 미국의 빅3 중 1,2위 신문은 특수지이고, 3위는 해당 지역의 지역신문이라면 미국 전체의 빅3라는 개념은 허구입니다. 다만 7%와 74%라는 수치의 극명한 대비를 노린 지식의 유희일 뿐입니다. 만약 신문의 독점적인 점유율을 논하고 싶다면 우리나라와 뉴욕을 비교해야 합니다. 뉴욕주는 땅덩어리는 우리나라 남한 면적의 약 1.2배 인구는 2,000만명입니다.

▶ 미국 100대 신문중 뉴욕에서 발행하는 신문

순위
신 문 명
발행부수
비 고

1
월스트리트저널
1,752,693
뉴욕시 인구 : 750만

뉴욕주 인구 : 2,000만

미국 전 성인인구중 신문구독비율 : 62%

미국전체 일간지 발행부수 : 5,600만부

3
뉴욕타임즈
1,086,293

6
데일리뉴스
701,831

8
뉴스데이
574,941

14
뉴욕포스트
438,158

45
버팔로뉴스
230,287

64
로체스터 데모크라트 엔 크로니클
174,800

78
화이트플레인 저널뉴스
144,887



현재 뉴욕시를 포함한 뉴욕주의 인구 2,000만을 기준으로 가구당 3명으로 가정하여 660만가구로 추산하면, 신문을 보는 가구는 이중 62%인 409만 가구로 추산됩니다. 신문고시를 주장하는 쪽의 논리대로 계산하면 뉴욕주의 빅3의 발생부수는 3,540,817부로 전체 가구수의 53.6%, 신문구독가구의 86%가 소위 뉴욕 빅3를 보고 있다는 계산이 성립합니다. 한 걸음 양보하여 월스트리트저널도 대부분 뉴욕을 중심으로 소화되는 신문이지만 경제지란 특수성을 감안하여 월스트리트저널을 제외한 뉴스데이까지 빅3로 본다면 2,363,065부로 뉴욕주 전체 가구수의 35.8%, 신문구독가구의 57.7%가 빅3 신문을 구독하는 것입니다. 또한 뉴욕타임즈나 데일리뉴스, 뉴스데이는 750만 인구의 뉴욕시 일원에 국한하여 배달되는 신문임을 감안하면 상기의 배달권내에서 점유율은 이보다 훨씬 더 높아집니다. 따라서 우리나라 빅3가 74%라는 독점율을 가진다는 근거가 되었던 광고주협회조사자료에서 전체응답자의 37%가 조선, 중안, 동아를 보고 있다는 것과 비교하면 미국의 신문시장 점유율중 일부 신문의 시장점유율은 우리보다 훨씬 높으면 높았지 결코 낮은 것이 아니라는 사실을 명확히 알 수 있습니다.

미국은 거대한 자본력을 갖춘 신문기업이 발행지역 내에서 독점적인 시장지위에 있는 지방의 소규모신문을 인수 합병하는 사례가 늘어가고 있습니다. 미국의 상위 20위 신문기업이 소유한 일간지수는 434개며, 이들의 총발행부수는 미국 전체신문의 60%가 넘는 3,400만부에 이릅니다. 지금 이 순간에도 트리뷴컴퍼니와 타임미러 합병회사는 샌프란시스코 클로니클이 소속된 허스트 컴퍼니(130만부)의 인수작업을 추진중이어서 총부수 500만부에 이르는 거대 신문기업의 탄생을 목전에 두고 있습니다.

그러므로 7%와 70%대의 엄청난 수치비교를 통해 한국의 신문시장의 독점폐해정도를 비교하는 신문고시를 주장하는 사람들의 주장내용은 허구입니다.

신문시장의 혼탁이 심하다는 주장이 있습니다. 작년 11월부터는 경품만큼은 신문시장에서 자취를 감추게 되었습니다. 작년 11월의 자율경쟁규약 강화안이 나왔을 때만해도 신문시장에서 과연 경품이 사라질 수 있을까 회의적인 시각을 가진 사람이 그렇지 않은 사람보다도 많았던게 사실이나 반년이 지난 지금, 경품은 거의 자취를 감추게 되었습니다.

신문고시의 시행을 주장하는 사람들은 신문시장이 건전한 품질경쟁이 아닌 경품과 무가지 살포를 통한 물량경쟁이고, 이로 인해 독자의 선택권을 박탈하고 있다고 말합니다. 이런 주장을 펼치는 사람치고 다른 사람은 몰라도 아무리 고가의 경품을 제공하고, 무료구독기간을 준다하더라고 자신만큼은 결단코 그런 것에 현혹되어 신문을 선택하지는 않는다고 말할 것입니다. 그러면 자신은 오직 신문의 품질을 기준으로 신문을 선택하는데 다른 사람은 품질과 상관없이 경품이나 무가지에 현혹된다는 말입니까. 그래서 결국은 신문선택권이 박탈되는 것이라는 것은 아주 오만스러운 논리입니다.

우리나라 최대부수의 어느 신문과 비교도 안되는 거대한 매출액을 가진 우리나라 재계에서 순위를 다투는 기업들이 신문업에 뛰어들어 막대한 물량공세로 치열한 경쟁을 하다가 결국은 수천억원의 적자를 내고, 그 모기업까지 휘청거리는 상황을 살펴볼 필요가 있습니다. 단순히 물량공세가 신문시장에서 독자의 선택권을 강제한다는 논리는 들어맞지 않는 어거지 논리입니다.

98년 IMF체제가 닥쳐오면서, 재벌들의 신문경영에서의 철수 및 분리가 이루어지면서 신문업계는 안정을 맞게 되었고, 이 무렵 정부는 규제개혁 차원에서 신문고시를 자진철페 하기에 이르렀습니다. 최근들어 신문사는 불황을 맞으면서 스스로 무가지 비율을 줄여왔으며, 일선 판매시장에서 경품의 존재는 찾기 힘들만큼 신문시장이 평온하게 경쟁하고 있습니다. 이러한때 정부가 다시 본건 신문고시의 제정을 한 것은 시장상황과도 정면으로 배치되고 것입니다.

정부가 본건 신문고시 안으로 내놓은 고시의 구체적 내용도 단순시장질서를 바로잡는 수준을 훨씬 뛰어넘을 뿐 아니라 신문업 발전에 심각한 독소조항을 내포하고 있다는 것이 업계의 중론입니다. 대표적으로 무가지 제한선이 당초 10% 안에서, 경품을 포함한 유료신문대금의 20%로 조정되어 일견 신문업계의 의견을 반영 완화된 것처럼 보이지만, 일반독자들이 통상적인 관행으로 인식하고 있는 무료구독기간을 경품범주에 포함시킴으로써 지금같이 2∼3개월의 무료구독기간이 광범위하게 존재하는 현실에서는 실질적으로 무가지는 전면 금지한 것과 같은 효과가 나타나는 것입니다. 무가지는 일선지국에서 비구독자에게 자기 신문의 품질을 알리고 구독을 권유하는 중요한 판촉수단의 역할을 합니다. 경품 등 비정상적인 판촉수단을 스스로 자제하고 있는 신문업계로서는 홍보지로 활용도는 무가지가 유일한 판촉수단임 셈입니다. 이것을 실질적으로 전혀 활용할 수 없는 신문고시는 신문부수의 성장의 가능성을 근본적으로 차단하는 조치이기 때문에 신문업계로서는 도저히 받아들일 수 없는 것입니다. 뿐만 아니라 이번 신문고시는 본사와 지국간의 거래에 있어서 판매부수, 판매단가, 판매지역의 선정, 계약해지 등 판매업무 전반에 걸친 제약을 규정하고 『부당하게』혹은『현저하게』와 같이 자의적인 확대해석 가능한 문구를 삽입함으로써 신문사업의 판매전략의 수립 및 시행을 얼마든지 간섭할 수 있는 여지를 만들어 놓았습니다. 신문사는 판매노력 내지 마케팅 전략에서 아무것도 할 수가 없는 것이 바로 본건 신문고시의 실질적인 내용입니다.

100%가 넘는 TV 보급률과 50%가 조금 넘는 수준인 신문구독비율, 더구나 TV와는 달리 언론소비자인 독자가 직접 구독료를 지불하는 신문, 주요 전국지만 10개가 넘는 신문과 단 3개의 공중파만이 존재하는 TV가 있는 우리나라에서 신문만의 여론독점을 논하는 것은 타언론매체의 우스꽝스러운 자기부정이고, 행정부 법집행의 미성숙을 보여주는 것입니다.

(라) 본건 신문고시 제10조 제2항을 살펴보면 신문사가 지국으로부터 신문공급가격을『지나치게』낮게 받는 것이 다른 신문사를『부당하게 신문시장에서 배제하기 위한 거래』가 된다고 규정하고 있습니다. 도대체 자유경제시스템에서 시장참여자 사이에 상품이나 서비스의 가격을『지나치게』낮게 받지 말라 그렇게 받으면 벌주겠다는 논리가 어떻게 가능한 것인지 의문입니다.
국민의 세금을 거두어서 공무원이 그런『지나치게』낮은 공급가격을 조사하고 시비하는데 월급 받고, 판공비 받고, 자동차 타는 것인지 의문을 제기하고자 합니다.
자유경제체제에서 있을 수 없는 규정입니다. 헌법 제119조의『자유와 창의』를 위배하는 것이며 자기재산(신문대 외상값)을 적게 받는 처분행위까지 시비하는 것은 헌법 제23조 제1항에 어긋납니다.
그리고『지나치게』가격을 낮게 받다가 수익성이 떨어져 시장에서 생존이 불가능하게 될 위험까지 감수하는 기업가의 판단에 왜 개입하여 시비하는 것입니까.
이것은 헌법 제37조 제2항 소정의 국가안보, 공공질서, 공공복리에 해를 끼치지 않는 것이며, 소비자 내지 구독자에게 싸고 품질 좋은 신문공급을 하면서 스스로 손실을 감수하는 것입니다. 이 손실을 장차의『소비자신뢰』와『격심한 이노베이션』으로 만회·보충하려는 기업가정신에 왜 시비를 거는 것입니까. 이 점에서 언론이라는『정치적 영향력』과 국민여론형성의『공공광장(Public Forum)』을 왜곡시키거나 자기 뜻에 맞추려는 집권자의 잘못된 개입의 의심을 받게 되는 것입니다.

6. 본건 신문고시 제10조 제1항 역시 헌법 제119조 제23조 제1항 제37조 제2항에 위배됩니다.

(가) 위 5항에서 썼습니다마는 신문은 근본적으로 정보산업에서『진입장벽』을 구축할 수가 없습니다. 신문은 그런 존재입니다. 그런 신문에다 대고 신문사가 신문구매가격이나 광고가격을『현저하게』많이 받는 것이 공정거래법 제3조의 2 제1항 제1호 소정의『상품, 용역가격의 부당한 결정, 유지, 변경』으로 볼 수 있다고 한 것 자체가 현실에 맞지 않으며 억지입니다. 압도적인 시장영향력을 가진 시장지배기업(예컨대 현재 미국에서 논란이 되고 있는 마이크로소프트의 인터넷연결 끼워팔기문제 정도는 되어야 시장지배문제가 되는데, 이것도 1심 2심에서 치열한 번복이 되고 있을 정도로 시장지배력은 쉽게 인정될 수 없는 것임)이 다른 기업의 경쟁이나 진입을 억눌러 막아 놓은채 부당하게 높은 독점가격을 소비자에게 강요하는 경우 이것이야말로『자유와 창의』를 억누르기 때문에 이를 제제하는 것이 헌법 제119조 제1항에 위배되지 않는 것입니다.
공정거래법 제3조의 2가 헌법 제119조 제1항에 위배되지 않는 한계선이 바로 이러한『시장지배력』여부입니다.
(나) 위 5항에서 쓴바 같이 다른 잡지, 다른 TV, 다른 인터넷의 경쟁은 물론이고 신문사들 사이에서『더 믿을만한 사실』과『더 옳다고 더 현명하다고 보이는 의견』을 가지고 경쟁하는 정보사회의『자유경쟁』에서,『우수한 인재』『막대한 투자의 데이터베이스 구축』『정보접근을 위한 더 많은 비용』을 위하여 지출한 신문사가 특이한 방침으로『높은 수준의 신문(Quality Paper)』을 만들어 다른 신문보다『현저하게』높은 구독료를 받고 정보화 사회의 일원인 시민들 중 이를 기꺼히 지불할 의사가 있는 구독자가 있을 수 있는데, 왜 굳이 정부(집권자나 공무원)가 간섭하는 것인지 그 근거가 무엇인지 해명되어야 할 것입니다.
이 역시 국가안보, 공공질서, 공공복리를 해치는게 아닌데도 굳이 과징금의 처벌로 규제하는 것은 헌법의 법률유보원칙에도 어긋하는 것입니다.

7.

(가) 청구인(1) 김구부는 신문의 구독자이며, 신문의 여론형성 과정에서 헌법 제41조 제1항 제67조에 의한 투표권을 행사하는 유권자로서, 신문들 사이의『보다 믿을만한 사실』과『보다 옳고 현명한 의견』을 놓고 벌이는 치열한 자유경쟁 가운데 선택권을 행사하는 시민으로서, 본건 신문고시의『반자유』『반창의』인 점 때문에 법익을 훼손당할수 있다고 믿는 사람입니다.
청구인(2) 윤석구는 용인 수지에서 신문지국을 경영하는 사람으로서 본건 신문고시의『반자유』『반창의』때문에 의욕적인 신문판매행위를 할 수 없어 그 권익을 훼손당할 수 있다고 믿는 사람입니다.
(나) 그렇기 때문에 본건 신문고시의 위헌을 분명히 밝혀 주십사고 본건 청구에 이른 것입니다.

첨 부 서 류

1. 위임장 1통

2001.      8.      29.

헌법소원청구인 대리인
               (1) 법무법인 사랑
                   담당변호사  나 석  호
               (2) 법무법인 동호합동법률사무소
                   담당변호사  이  진  우
               (3) 변호사  임  광  규

헌 법 재 판 소      귀    중